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        焦點時空
          『評論』鐵路:改革還是發展
          時間:2012-2-4 16:03:56 來源: 作者: 點擊率:3295

        在中國改革的歷史上,鐵路改革曾一度被啟動,但進展明顯不如其它領域改革那么順利。今年以來,鐵道部接連傳出改革的消息,沉寂已久的鐵路改革再度被寄予厚望,放權也成為其中最令人關注的改革內容。但鐵路作為全國性的基礎設施產業,具有不同于一般競爭性國有企業的特征,放權是否是解決其體制弊端的根本辦法?鐵路當前迫切需要解決的是發展問題還是改革問題?鐵路改革如何在不傷害公共利益的前提下提高效率?這些都需要改革設計者做出全局性的周密考慮。為探討上述問題,本報本期采訪了中國銀行(601988,股吧)首席經濟學家曹遠征、國務院發展研究中心研究員郭勵弘,是為21世紀北京圓桌第294期。

        鐵路改革的前世今生

        鐵路建設是以發展為主還是以改革為主,弄清這點非常關鍵。

        《21世紀》:在中國改革的歷史上,鐵路改革曾一度被啟動又一度被擱淺,包括1986年的“大包干”、2000年的網運分離、2003年的跨越式發展等,鐵路改革為何一波三折?

        郭勵弘:中國的改革是由農村家庭聯產承包制開始的,承包制改革非常成功,當時好多人就認為城市里的工業、商業改革也應承包,一包就靈,所以1986年鐵路也實行了“大包干”。但農業的個體小生產和社會化大生產不是一回事,不能套用,鐵路包干當然會失敗。

        2000年的改革說明中國鐵路“網運分離”是個錯誤。美國到現在還是網運合一的,是世界上鐵路最長的國家;英國鐵路一度被拆成100多家公司,“網”和“運”分別有很多公司,最后改革失敗了,損失巨大。所以我不贊成盲目推行網運分離。政企分開是正確的改革方向,但表述太模糊了,政府和企業分開,國企還是要有資本管理的,所以應是政資分開,把政府的行政和資本管理分開。

        曹遠征:首先,中國是一個大陸國家,鐵路很重要,鐵路建設是以發展為主還是以改革為主,弄清這點非常關鍵。中國鐵路發展是瓶頸還是效率問題,這在前幾次改革中一直存有爭議,爭議的結果是2003年以后提出了跨越式的發展思路,認為鐵路應以發展為主,要集中力量辦大事,把鐵路運輸能力瓶頸問題先解決,鐵道部的體制也因此維持了下來。

        其次,鐵路本身是比較特殊的一個行業,它是網絡式的,一般所謂工業企業和其它競爭行業不太一樣,其重組需要一些特別的安排,安排的方案一直有爭議,是上下分離還是分拆,這取決于在重組和要達成目標之間差異的理解。

        最后,鐵路原先一直是軍事化管理的,鐵路內是非常嚴密的整體,其系統內連公安都有,那么首先要進行剝離,將與運輸關系不大的先剝出去。過去始終是以剝為主,維持骨干運輸,這就構成了今天的局面。
        分拆放權還是集中統一
        現在一說反壟斷就要把國有企業拆分,這是一個誤區。
        《21世紀》:時值今日,重提鐵路改革,您認為迫切需要解決的問題是什么?
        曹遠征:鐵路就是鐵路,它無法全面借鑒競爭性國企的改革模式,只能借鑒國外經驗。盈利這個目標是不是現在就要去實現?一直存有爭議。過去我們認為鐵路效益不好的原因有兩個:一是路網尚未完全形成,整體運輸效果并不是很好,但就單個鐵路的運輸效力而言已發揮到極至;二是在這種情況下必須保持高度集中統一的安排和調度,才能滿足國民經濟發展所急需的產品運輸,才能避免事故的出現,運量、運價因此也是管制的。在這種情況下,要想鐵路有效益,達到商業化運行,首先就要解決鐵路運輸制約國民經濟發展的瓶頸問題。
        鐵路究竟怎么改,目前全球有三種模型:一是上下分離的歐洲模式,路網是一個整體,運營可以拆開,有客運、貨運公司等。二是日本模式,分成區域,各地區獨立運營,我們也曾設想過拆成幾個大區,每個大區成立一個公司,形成路網上下結合的運行模式。三是美國模式,兩條鐵路平行,在一條鐵路線上還有另一家公司運營的鐵路,它們之間互相競爭。
        一般看來,平行模式浪費比較嚴重,我們不太贊成,所以就演變為前兩種模式的選擇,是上下分離還是分拆成區域公司,在這個問題上存有爭議。若按區域劃分公司,客觀上要求這個國家各地區之間的經濟發展水平大體一直,這樣貨流量才能比較充沛,才能盈利。中國卻恰恰相反,西部鐵路線非常長,建筑難度也較大,但貨運、客運量都很少,因此西部公司肯定要虧損。后來我們把虧損的鐵路建成獨立公司,像南疆鐵路公司和青藏鐵路公司,它們都是有補助的。在這種情況下鐵路不能拆,一旦分拆,就意味著那些公司也活不了了,不拆的話,還可以靠盈利的部分彌補虧損的部分。這就造成第二個方案,即上下分拆,如成立客運、貨運公司,軌道用出租的方式,就像電力商業一樣,電網是一個公司,發電端可以隨便競爭。將來列車牌照可以由任何人來投標,只要按照統一的時刻表運行就可以。
        在公用事業特別是軌道交通中,上下分離是比較常見的模式,如北京的四號線地鐵,基礎設施是北京市投資建設的,營運卻是香港的一家公司,政府只負責把軌道維修好,剩下的交給公司來營運,允許賺錢。我們曾給鐵道部建議過這種模式,當時也比較傾向于這種方式,鐵道部也已做了相關安排,把鐵路分拆成客運、牽引、貨運公司。但后來有兩個契機讓這件事擱淺了:一是大秦鐵路(601006,股吧)的出現,大秦鐵路上下是一體的,等于是區域的運煤專線;二是地方鐵路干線和支線的通路權問題,如果路網公司不合并所有路網,有一個鐵路段我告訴你說不讓過了,就涉及到通路權問題。后來因為發展問題更重要,鐵路改革就被淹沒了。
        后來的高鐵又是另一種分拆方式,高鐵是一家公司,原有的軌道是另一家公司,現在和過去的條件不太一樣,幾乎有點像美國模式了,如在京滬鐵路旁加了一條高鐵,兩條幾乎是平行線,只不過一個跑客運,一個跑貨運,各自是一家獨立的公司,客貨分離了,可能會成為這種模式。
        郭勵弘:中國鐵路是國資中的另類。從建設速度看,解放初是2.2萬公里運營線路,現在是8.6萬公里,已超越俄羅斯,成為全世界鐵路總長第二的國家。建國60年以來,我們建了6.4萬公里鐵路,而印度過去80年只建了1.4萬公里。從運營來看,根據2006年的數據,我國鐵路旅客周轉量、完成貨物發送量、完成換算周轉量和運輸密度,分別是印度的1.2倍、4.8倍、2.9倍、2.4倍。從創新來看,現在高鐵總里程、運營時速雙雙居世界第一,引進、消化、吸收再創新是高鐵的創新模式。
        我國鐵路同時也有很多問題,需要改革。過去談的國企改革多針對競爭性領域,鐵路是基礎設施領域;基礎設施多是地方性的,鐵路則是全國性的。所以,鐵路改革不能簡單套用以往的經驗,必須認清改革的目的和方向。
        我認為拆分的思路是錯誤的。國有資本只有統一才能實現“市場換技術”,鐵路好就好在從來沒被拆過。在高鐵技術談判中,鐵道部明令統一對外,下屬的幾個機車車輛廠不能單獨談判,法日德三國為爭奪我國市場,不得不大幅降低技術轉讓費用。
        現在一說反壟斷就要把國有企業拆分,這是一個誤區。政府壟斷和廠商壟斷不同,政府壟斷是不讓民營進來,廠商壟斷則是一家企業占有相當一部分市場。我們要反的是政府壟斷,但應該注意保護廠商壟斷,任何產業中都有相當規模的企業。過去在很多領域改革中,政府拆分了大國企,但結果還是不讓民營進來,還是政府壟斷。中國鐵路不應為了競爭而拆分,競爭是不同資本的競爭,同一資本并不構成競爭。市場經濟國家絕沒有一個投資人出錢建兩個汽車廠,讓它們互相競爭的。鐵路改革應考慮讓民營進來,民營以什么方式進來,可以探討,比如保住存量,放開增量。
        市場化與公共利益之爭
        鐵路改革要立足長遠,從更好地實現公益性的角度來進行頂層設計。
        《21世紀》:您如何設想未來的鐵路改革?作為事關民生問題的重要部門,鐵路如何在市場化與公共利益之間取得平衡?
        曹遠征:首先,對于中國這個國家來說,先清晰主業,把鐵路干什么弄清楚,再把一些附屬的東西剝出去。公益性或是不盈利的,做一個單獨安排,像青藏鐵路、南疆鐵路等。
        其次,在這個基礎上,如果是商業化營運,最好的改革方式就是上下分離,路仍然需要國家補助,但至少可以把營運部分放開了競爭,在某種程度上部分滿足商業化目標。
        最后,要形成公路、鐵路、航空業之間的競爭,使整個運輸體制趨于合理化。現在鐵路票價太便宜,大家都走鐵路,這會引起路網結構或投資結構的不合理。如果能夠競爭,人們就一定會選擇一種合適的出行方式,如100、200公里以內是汽車,500公里以內是鐵路,1000公里以上就是飛機,現在不管多少公里都是鐵路,這跟價格有很大關系。
        關鍵是要弄清楚鐵路要發展還是要改革?要發展的話,可以集中一兩年時間,用市場換技術,把資源全部集中在上面,這是高鐵快速發展的原因,也是高鐵覆蓋率很高的原因。但它帶來的負面作用也很清楚。
        現在可能改革的問題越來越重要,因為按照鐵道部的規劃,2020年的鐵路建成計劃,大概到明年就已經完成了91%,高鐵基本建成,后面就是如何營運賺錢,如何讓營運更有效率的問題了,我們不能指望高鐵300公里、400公里弄成飛機那么快吧?技術進步至少應該告一個段落了吧?這時候是不是就應該提出改革優先了?
        郭勵弘:鐵路不需要在市場化和公共利益之間取得平衡,鐵路首先要確保公益性,不能為了任何商業利益而損害公益性。鐵路改革首先要實現政資分開,鐵道部應將行政管理和資本管理分開。有了獨立的資本管理,鐵路經營部分可以公司化,成立中鐵公司。鐵道部要管兩塊:資本管理和行政管理。資本管理是管中鐵公司,行政管理是管全國其它鐵路,包括市場準入、技術、安全性標準等。
        政企分開之后成立的中鐵公司不同于其它市場經濟的公司。在監管考核方面,不能以盈利為標準,而要進行特殊設計,這些都不是現有的《公司法》能解決的問題。因為鐵路的公益性極強,要承擔相當大的政府意愿,需要有《特殊公司法》來規定其運營。如主輔分離,哪些輔業不許干,為什么?因為國家給予鐵路壟斷地位,是出于公益性的考慮,不是讓它與民爭利的,在這個前提下主輔分離,有法律依據。當然,也要解決下崗職工問題,可以通過成立民營公司或賣出企業的方式,合理安置輔業的下崗職工。
        每年春運,鐵道部就成為眾矢之的。但春運不是鐵道部的問題,而是中國城市化的問題,農民變不成市民,就形成大規模的人口遷移。再怎么發展鐵路,也不可能解決上億人的春運問題。鐵道部也不可能按照春運的運輸能力來建鐵路,那樣春運一過去,閑置的鐵路怎么辦?因此,鐵路改革要立足長遠,從更好地實現公益性的角度來進行頂層設計。

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